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坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的实践路径

  习近平总书记关于“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要论述,站在党和国家事业发展全局和战略高度,回答了如何推进社会治理现代化、如何定位司法功能和各类解纷组织功能等重大问题,是对社会治理现实、人民群众需求、矛盾化解规律的深刻洞察和准确判断,对推进社会治理现代化具有把关定向、掌舵领航的重大战略意义和现实意义。

  一、“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”重要论述的丰富内涵和重大意义

  坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,是坚持自治法治德治相融合、打造共建共治共享社会治理格局的战略举措,标志着我国社会治理体系和治理能力迈上新台阶。从世界各国看,转型时期的社会治理都是一个重大课题和难题。党的十八大以来,习近平总书记就加强社会治理提出一系列具有开创性、引领性的新理念新思想新战略。这些重大决策部署,不仅意味着治理理念、治理模式的重大转变,也充分体现了国家治理能力、治理体系的提高和完善。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,就是要实现自治法治德治“三治结合”共建共治共享“三共一体”,健全分层递进、衔接配套的纠纷解决体系,加强纠纷源头治理、综合治理,以柔性方式缓和、减少诉讼程序和司法裁判的刚性带来的冲击,更好地促进百姓和顺、城乡和美、社会和谐,实现“治未病”的良法善治局面,构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系。

  坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,充分体现了以人民为中心的发展思想,有利于增强人民群众获得感幸福感安全感。社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长。过去五年,全国法院年受理案件数从1420余万件增长到2800余万件。在各类解纷方式中,诉讼可以说是最费时费力、成本最昂贵的。非诉讼解纷方式有利于降低当事人的时间成本、物质成本和机会成本。2016年以来,山东法院通过推进家事审判改革,建立完善调解前置、冷静期、人身保护令等机制,家事案件立案2016年至2018年连续三年下降,实现了案件减少、效果更好的良性循环。我们要认真学习领会习近平总书记的重要论述,深刻领会其中饱含的为民情怀,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,让人民群众有更多的解纷方式可供选择,更好地满足人民群众美好生活需要。

  坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,是对矛盾纠纷化解规律的深刻把握和高度概括,有利于在更高层次上实现公正与效率相统一。矛盾纠纷化解通常有三道防线:人民调解是第一道防线,仲裁、行政裁决、行政复议等方式是第二道防线,司法是最后一道防线。三道防线都有其各自的功能定位,理想状态是从第一道防线起,纠纷由多到少、由简单到复杂逐级递进,形成“漏斗形”层级递减的化解结构,使各类纠纷都能找到最佳解决途径。将前端治理交给基层自治、人民调解等组织,人民法院一方面通过司法审查、司法确认等方式,为前端治理提供坚强后盾,另一方面将更多的精力投入到解决重大疑难复杂案件、树立规则导向上来,强化法律在化解矛盾中的权威地位,让诉讼与非诉讼纠纷解决机制各司其职,相得益彰。司法虽然在社会纠纷解决模式中处于主导地位,发挥保障作用,这是司法应有的担当,但也要看到,法治思维和法治方式并不意味着打官司越多越好。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,让人民法院真正回归维护社会公平正义最后一道防线的职能定位,从而在更高层次上实现公正与效率相统一。

  坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,是创新发展传统文化的历史必然,是对“枫桥经验”的坚持、继承和发展。一个国家的治理体系和治理能力,是与这个国家的历史传承密切相关的。我们国家自古以来就追求和谐、和睦的良好风尚。孔子曰:“礼之用,和为贵。”20世纪60年代初,浙江省诸暨市干部群众在社会主义教育运动中,创造了“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决。实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”。1963年11月,毛泽东同志批示“要各地效仿,经过试点,推广去做”。习近平总书记对坚持和发展“枫桥经验”高度重视。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,进一步提升了“枫桥经验”纠纷化解境界,是在新时代实现对“枫桥经验”的创新发展。

  二、非诉讼纠纷解决机制改革的现状和进路

  党的十八大以来,各级各部门认真贯彻落实中央决策部署,不断深化多元化纠纷解决机制改革,初步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局。同时也要看到,当前矛盾纠纷多元化解工作还存在一些问题和不足。一是多元化解理念认识不够到位。一些部门、一些地方存在认识偏差,认为法治思维和法治方式就是走诉讼渠道,参与非诉解纷的积极性不高。有的法院只是将多元化解机制建设作为减轻审判压力的应急举措,没有从完善社会治理结构、推进法治建设的高度来把握。有的群众对非诉讼解纷方式缺乏认知,“有纠纷找法院”成为惯性思维。二是协调运转不畅的问题仍然存在。一些解纷主体角色错位、职责不清甚至相互推诿现象依然存在,一些领域、一些环节工作衔接不畅,联动效果不佳,各解纷主体之间缺乏有效的信息共享机制。三是多元解纷的效能有待提升。分层递进的纠纷解决体系还有待健全,非诉解纷的前端化解功能还没有完全发挥出来,人民调解、行业调解组织化解的案件数量相对偏少。四是组织保障有待加强。缺乏牵头抓总的机制,各解纷主体由谁统筹联动,工作落实情况由谁监督考核,需要进一步明确。调解组织和调解员的经费补助补贴标准不一,保障不到位。信息化建设与应用不足,各主体矛盾纠纷化解情况不精准,对工作决策与指导等带来困难。

  非诉讼纠纷解决机制建设是一项庞大的系统工程,必须把多元化解纠纷置于社会治理现代化的大局中谋划和推进。一是建立分层递进的纠纷解决体系。进一步壮大人民调解组织,建立起人民调解第一层过滤网,对于大量属地性强、与群众生产生活密切相关的民生纠纷,首先依靠人民调解组织来化解,将大量琐碎细小的纠纷解决在基层、消灭在萌芽阶段。随着经济社会发展,新行业、新领域层出不穷,专业化要求越来越高。因此必须指导、支持行业性调解组织建设,充分发挥行业性、专业性调解组织的优势。对于重大敏感案件、群体性纠纷等,紧紧依靠基层党政机关的力量,通过协调和解、行政调解等方式进行化解,充分发挥党的领导的政治优势和制度优势。二是畅通诉调衔接程序。鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、有利于修复关系的途径化解纠纷。畅通受理渠道,各类解纷主体应当按照职责及时受理当事人诉求,对于能调解的案件要优先调解,把好“源头关”,做到防范在先,防止矛盾纠纷流入其他部门、其他程序。着力强化访调对接、诉调对接、检调对接、公调对接,进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的纠纷解决机制,加大司法确认工作力度,增强调解协议的权威性。三是完善多元解纷平台。积极搭建纠纷多元化解综合服务平台,支持各类非诉解纷主体进驻,发挥多元解纷平台的指挥分流作用,鼓励和引导当事人合理选择纠纷解决方式,努力形成“社会调解在前、法院立案在后”的解纷流程。建好信息网络平台,把各职能部门、各调解组织、各社会团体化解矛盾纠纷的数据贯通起来,实现信息互通、数据共享、成果共用,推动社情民意在网上了解、矛盾纠纷在网上解决、正能量在网上聚合,构建起“资源共享、分层递进、智能解纷”的在线纠纷解决模式。四是加强组织保障。积极争取党委政府支持,加大对纠纷多元化解工作经费的投入,为人民调解员、公益性调解组织及其成员开展工作提供必要的财政补贴,并把矛盾纠纷多元化解工作纳入平安建设考评体系,充分发挥综治考核的激励导向作用。

  三、深化制度创新,推进流程再造,不断提升矛盾纠纷多元化解和现代化诉讼服务水平

  坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,推动从源头上减少诉讼增量,必须深化制度创新,建立一站式多元解纷机制、一站式的诉讼服务中心,实现案件繁简分流,轻重分离,快慢分道。

  坚持以程序衔接为突破,在诉讼制度改革上实现新发展。民事诉讼法规定了简易程序、普通程序、小额程序、督促程序等程序,最高人民法院就建立速裁机制作出专门规定,但实践中小额程序、督促程序适用得极少,没有真正实现全面提速的目的,而且简易程序与普通程序转换不严格,速裁工作机制作用发挥空间较大。这都需要我们进一步完善程序衔接机制,抓好案件分流这个核心,建立一套层层筛选、道道过滤、该繁则繁、当简必简的诉讼制度体系,根据案由、法律关系、诉讼主体、诉讼请求等因素,对不同类型的案件运用不同的审理办法,从诉前程序开始,层层筛选,层层过滤,一道程序一道程序走,让各类纠纷通过最适当的方式解决,形成分层递进、繁简结合、供需适配、无缝衔接的诉讼程序体系。进一步完善小额诉讼程序,激活督促程序,加大电子送达的适用力度,不断缩短办案周期。

  坚持以“一站式”体系建设为抓手,在推进矛盾纠纷多元化解上见实效。认真贯彻落实《最高人民法院关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》,建设多功能、集成式、一站式的诉讼服务中心,通过建立厅、网、线、巡为一体的诉讼服务中心,将分散在各部门各环节的送达、保全、鉴定、评估等辅助性、事务性工作向诉讼服务中心集中,统一协调管理,集中调度办理,为当事人提供一站通办、一网通办、一号通办、一次通办的诉讼服务。大力推进一站式多元解纷机制建设,由过去的登记立案服务向多元解纷功能转变,为当事人提供多元解纷、立案登记、分调裁审、审判执行辅助、涉诉信访、普法宣传六个方面服务,让矛盾纠纷在中心一揽子解决。完善诉调对接机制,外部精准对接人民调解、行业调解、专业调解、律师调解等力量,内部推进分流、调解、速裁、快审等各个环节的有机衔接,完善精准分流、调裁对接、程序转换的工作机制,形成分流化解一批、快调速审一批、精细审判一批的良好格局。

  坚持以类案专办为方向,在提升审判专业化水平上下真功。人民法院审理的案件具有类型化特点,基层法院常见的民商事案由集中在民间借贷、婚姻家庭、道路交通事故等五六种,约占案件数量的60%。对大量类型化案件,无论适用简易程序还是普通程序,都应实行类案专办,真正实现“简案快办、繁案精审”。推动集约化办理,将分散在各部门各环节的送达、保全、鉴定、评估等辅助性、事务性工作向诉讼服务中心集中,统一协调管理,集中调度办理,把审判人员从事务性工作中解脱出来,真正让法官轻装上阵、专心审判。组建专业化审判团队,对于民间借贷、婚姻家庭、交通事故、金融借款、买卖合同、物业服务等类型相对集中的案件,设置专业化审判团队,实行类别化分案,做到类案专办。对于二审、再审案件也要探索建立初步审查机制,对争议不大的案件由二审、再审速裁团队适用速裁方式快审快结,以腾出更多的人员、时间和精力办理重大疑难复杂案件。

  坚持以人民法庭为重心,在参与基层治理上推出新举措。人民法庭处在基层,乡土气息比较浓,在多元解纷方面具有独特优势。要依托人民法庭推进服务资源力量下沉,加强与基层政法单位、自治组织、调解组织对接,促进形成全域覆盖的解纷服务网络,努力实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。深入系统研究城市法庭和农村法庭的工作重点,着力推进人民法庭专业化审判模式,将城区法庭建设成处理金融纠纷、道路交通、劳动争议等专门法庭,将农村法庭建设成处理婚姻家庭、涉“三农”纠纷、环境资源等各具特色的法庭,同时有条件的法庭可以建设成为当地的法治教育基地,大力弘扬社会主义核心价值观,防止人民法庭功能千篇一律。坚持“两便”原则,强化人民法庭在诉源治理中的作用,努力打通服务群众的“最后一公里”,坚持创新发展好新时代“枫桥经验”。

  来源:人民法院报 | 作者:张甲天(作者系山东省高级人民法院院长)


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点击次数:  更新时间:2019-09-15 08:34:42  【打印此页】  【关闭